Donnerstag, 22. September 2016

Kosten- und Leistungsrechnung in der staatlichen Verwaltung

von Gotthilf Steuerzahler
Liebe Leserinnen und Leser,

Bund und Länder sind seit Jahren bestrebt, ihr Finanzmanagement zu modernisieren. Aber viele staatliche Verwaltungen tun sich schwer mit der Einführung von betriebswirtschaftlichen Instrumenten. Mancherorts wird der Einsatz derartiger Instrument sogar nach einiger Zeit beendet, weil sie angeblich für die betreffende Behörde nicht geeignet seien.

Als ersten Schritt zur Reform ihres Finanzwesens haben staatliche Stellen überall in Deutschland damit begonnen, eine Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen aufzubauen. Die KLR ist ein Informations- und Steuerungssystem, das aufzeigt, zu welchen Kosten die Leistungen einer Organisation erbracht worden sind. Die KLR ermöglicht es, die Wirtschaftlichkeit der jeweiligen Einrichtung sowohl im Zeitverlauf als auch im Vergleich mit anderen Organisationen zu beurteilen. Mit Hilfe der KLR kann die Kostendeckung von Produkten und Dienstleistungen ermittelt oder deren Preis kalkuliert werden.

Durch einen Vergleich der aus der KLR gewonnenen internen Kosten mit den Preisen externer Anbieter wird die Entscheidung über Eigenerstellung oder Fremdvergabe erleichtert. Der Aufbau einer KLR ist den staatlichen Behörden nicht zwingend vorgeschrieben, vielmehr soll eine KLR nach geltendem Haushaltsrecht nur in geeigneten Bereichen eingeführt werden.

Aufbau einer KLR in der staatlichen Schlösserverwaltung 

Nachfolgend wird am Beispiel einer bayerischen Behörde geschildert, wie umstritten der Einsatz einer KLR in manchen Fällen ist.

Im Jahr 1998 beschloss der Freistaat Bayern, eine KLR in der Verwaltung der staatlichen Schlösser, Gärten und Seen aufzubauen. Die staatliche Schlösserverwaltung ist eine dem bayerischen Finanzministerium unterstellte Behörde mit mehreren Außenstellen und rund 850 Mitarbeitern. Sie betreut rund 60 unter Denkmalschutz stehende Schlösser, Burgen, Parkanlagen und Seen, die zum Staatsvermögen gehören. Aufgabe der bayerischen Schlösserverwaltung ist es, die aus fürstlicher Zeit stammenden, kulturhistorisch bedeutsamen Gebäude und Anlage zu erhalten und der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Dabei sind kulturelle, denkmalpflegerische und naturschutzrechtliche Belange zu wahren. Viele andere Bundesländer haben ebenfalls eine solche staatliche Schlösserverwaltung. 

Nach sieben Jahren wurde der Betrieb der KLR eingestellt 

Der Aufbau des KLR-Systems in der bayerischen Schlösserverwaltung wurde von einem Beratungsunternehmen unterstützt und geleitet. Die für eine konsequente betriebswirtschaftliche Steuerung erforderlichen Grundlagen, Prinzipien und Ziele wurden in einem Fachkonzept beschrieben. In das KLR-System der bayerischen Schlösserverwaltung wurden nur die Hauptverwaltung und drei Außenstellen einbezogen. Sobald mit dem System entsprechende Erfahrungen gesammelt worden waren, sollte die KLR flächendeckend eingesetzt werden.

Nachdem das KLR-System zunächst eine Entwicklungszeit von zwei Jahren durchlaufen hatte, stellte die Schlösserverwaltung für den im Jahr 2001 anlaufenden Effektivbetrieb betriebswirtschaftlich ausgebildetes Personal ein. Doch dann, nach einer Systemlaufzeit von sieben Jahren, beendete die Schlösserverwaltung den Betrieb der KLR im Jahr 2008! 

Die Schlösserverwaltung sei für eine KLR nicht geeignet 

Die Schlösserverwaltung begründete den Ausstieg unter anderem damit, dass ihre Einnahmen und Ausgaben in höchstem Maße von externen Faktoren, zum Beispiel von der Witterung, abhängig seien und damit außerhalb ihres Einflussbereichs lägen. Eine Kostenunterdeckung läge in den meisten Fällen auf der Hand. Ob die Unterdeckung 30 oder 40 Prozent betrage, sei nur von untergeordneter Bedeutung.

Unterstützt vom bayerischen Finanzministerium hat die Schlösserverwaltung die Auffassung vertreten, sie sei für eine betriebswirtschaftliche Steuerung mittels einer KLR nicht geeignet. Die wesentliche Ursache dafür sei der sehr hohe Aufwand, um das System so zu betreiben, dass es für die praktische Arbeit nutzbare Berichte liefere. Im Übrigen stehe der Kulturauftrag der Schlösserverwaltung einer primär fiskalischen, betriebswirtschaftlichen Ausrichtung entgegen. 

Kritik des bayerischen Rechnungshofs 

Der bayerische Rechnungshof hat diese Entwicklung kritisiert. Die staatliche Schlösserverwaltung sei sehr wohl für den Betrieb einer KLR geeignet. Der überwiegende Teil ihrer Tätigkeiten, nämlich die Organisation des Besichtigungsbetriebs der Schlossmuseen, die Pflege von Gärten und Parks, die Vermietung und Verpachtung von Räumlichkeiten, sei nicht hoheitlicher Art. Das für die Wiedereinführung der KLR erforderliche Fachkonzept liege vor und müsse nur geringfügig angepasst werden. Zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit sei eine fundierte und aktuelle Datengrundlage erforderlich. Fremdvergleiche seien derzeit nicht möglich. Der Rechnungshof hat gefordert, ein funktionierendes KLR-System in der bayerischen Schlösserverwaltung einzurichten.

Die Diskussion mit dem bayerischen Finanzministerium ist noch nicht beendet. Man kann gespannt sein, ob der Rechnungshof sich mit dieser Forderung durchsetzt! 

Die Finanzen sind im öffentlichen Sektor nicht von existenzieller Bedeutung 

Welcher Seite will man hier Recht geben? Einerseits ist festzuhalten, dass sich die öffentliche Verwaltung zunehmend für betriebswirtschaftliches Denken öffnet und sich dafür auch die entsprechenden Datengrundlagen schaffen muss. Andererseits zeigt die Erfahrung, dass KLR-Systeme kaum für die Steuerung von Behörden genutzt werden. Es muss also tieferliegende Gründe dafür geben, dass die KLR in der staatlichen Verwaltung keine große Rolle spielt.

Nun, die Finanzen sind im öffentlichen Sektor - ganz anders als in der Privatwirtschaft - nicht von existenzieller Bedeutung. Man lebt von Steuergeldern, und wenn die Ausgaben die Einnahmen übersteigen, wird eben nach zusätzlichen Mitteln gerufen. Dementsprechend ist für Behörden die Steigerung der Wirtschaftlichkeit nur ein Ziel neben vielen anderen. Im Zweifel wird die Behördenleitung den fachlichen Belangen ein größeres Gewicht beilegen als den anzustrebenden finanziellen Zielen. 

Nur ein begrenzter Raum für betriebswirtschaftliche Instrumente 

Nur wenn die Prioritäten sich ändern, wenn das Erreichen finanzieller Ziele wichtiger wird, werden betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente in der öffentlichen Verwaltung an Bedeutung gewinnen. Damit ist aber bis auf weiteres nicht zu rechnen. Es bleibt derzeit nur ein begrenzter Raum für den Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente im Staatssektor. KLR-Systeme müssen diesen Gegebenheiten Rechnung tragen und dürfen nicht zu aufwändig sein, damit ihre Informationen von den Behördenleitungen überhaupt zur Kenntnis genommen werden.

Es bleibt zu hoffen, dass betriebswirtschaftliches Denken langfristig in der öffentlichen Verwaltung an Boden gewinnt. Erfahrungen im Ausland zeigen, dass eine stärkere Orientierung des Staatssektors am Grundsatz der Wirtschaftlichkeit möglich ist. Darauf, liebe Leserinnen und Leser, wartet unverdrossen

Ihr
Gotthilf Steuerzahler

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