Montag, 23. Juni 2014

Wie Gesetze zustande kommen...

Wo sind sie nur, meine 
Steuergroschen?
Gotthilf Steuerzahler fragt sich: Was machen eigentlich ... meine Steuergroschen?
Liebe Leserinnen und Leser,
in Deutschland sind fast alle wichtigen und inzwischen auch zahlreiche unwichtige Lebensbereiche gesetzlich geregelt. Mal ist der Gesetzgeber streng und gebietend, fordert Steuern oder untersagt das Rauchen, mal ist er nachsichtig und gewährend, zahlt Sozialhilfe und Kindergeld, um nur ein paar Beispiele zu nennen. Für all dies und tausend anderes gibt es gesetzliche Grundlagen, die zumeist noch von umfangreichen Verordnungen und Verwaltungsvorschriften flankiert werden.

Aber kennt sich der Gesetzgeber wirklich in den verschiedenen Zusammenhängen aus, welche er mit einem dichten Netz von Regelungen überzieht? Weiß er, welche Folgen seine gesetzgeberischen Maßnahmen im Einzelnen auslösen? Insbesondere: Hat der Gesetzgeber eine genaue Vorstellung von den finanziellen Auswirkungen seiner Regelungen? Kennt er die Kosten für die Staatskasse bzw. die Lasten, welche er den betroffenen Bürgern, Gemeinden und Unternehmen auferlegt? Es erscheint überaus zweifelhaft, ob diesen Fragen in den Gesetzgebungsverfahren von Bund und Ländern ausreichend nachgegangen wird.

Eher sieht es so aus, als ob von Seiten der politisch Verantwortlichen nur ein begrenztes Interesse an den finanziellen Auswirkungen der Gesetzgebung besteht.

Angaben zu den finanziellen Auswirkungen von Gesetzen fehlen vielfach

Schon vor Jahrzehnten mussten die Ministerien im Gesetzgebungsprozess zu den Kosten des jeweiligen Vorhabens Stellung nehmen. Häufig machte man es sich in früheren Zeiten an dieser Stelle leicht und schrieb in das Vorblatt zu dem Gesetzentwurf: „Kosten: Keine“. Diese Zeiten sind lange vorbei. Inzwischen sind die Ministerien des Bundes wie der Länder verpflichtet, im Gesetzgebungsverfahren umfassende Angaben über die Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte, die Kosten für die Wirtschaft sowie die Verbraucher zu machen. Gleichwohl haben die entsprechenden Regelungen in der Staatspraxis keine große Bedeutung erlangt, sie werden nicht gelebt.

Prüfungen verschiedener Rechnungshöfe ergaben, dass die vorgeschriebenen Angaben in den meisten Gesetzgebungsvorhaben gar nicht, nicht vollständig oder nur sehr pauschal gemacht wurden. Vielfach wurden die entsprechenden Unterlagen erst nachträglich erstellt, als der betreffende Rechnungshof seine Prüfung ankündigte. Damit lagen für die jeweiligen Gesetzgebungsverfahren keine belastbaren Angaben zu den finanziellen Auswirkungen des betreffenden Gesetzes vor. Als Gründe für die fehlende Auseinandersetzung mit den finanziellen Folgen des betreffenden Gesetzes führten die Ministerien den hohen Arbeitsaufwand für die zu fertigenden Unterlagen sowie die Eilbedürftigkeit des Gesetzgebungsverfahrens an. Auch wurde häufig angeführt, das Kabinett habe einen eindeutigen politischen Auftrag für die Regelung erteilt.

Die Politik ist an den Informationen über die Gesetzeskosten nicht wirklich interessiert

Von Seiten der Politik wurde die unzureichende Auseinandersetzung mit den finanziellen Folgen von Gesetzesvorhaben offensichtlich nicht vermisst. Entsprechende Nachfragen im Gesetzgebungsprozess kamen kaum vor. Dazu muss man wissen, dass die Politik in Deutschland unter dem Druck von Parteitagsbeschlüssen, Lobbygruppen und Medien sowie den Erwartungen der Wähler steht. Es müssen andauernd medienwirksame Aktionen gestartet und politische Erfolge verkündet werden. Eine fundierte, sachliche Auseinandersetzung mit dem Pro und Contra eines Gesetzes, insbesondere mit den finanziellen Auswirkungen einer Regelung, würde in diesem Kontext nur stören. In der Politik herrscht ein kurzfristiges, aktionistisches Verhalten vor, das sich über die durchaus vorhandenden fachlichen Argumente der Ministerialbeamten nur allzu häufig hinwegsetzt. Viel wichtiger sind den Regierenden die nächsten Wahlen, und Wahlen stehen immer irgendwo vor der Tür.

Allerdings sind in den letzten Jahren auf Drängen der Finanzministerien und der Rechnungshöfe viele Instrumente entwickelt worden, welche die Qualität des Gesetzgebungsprozesses verbessern sollen. Da sind Handbücher zur Gesetzesfolgenabschätzung erstellt und Arbeitshilfen zur Ermittlung der Kosten von Rechtsvorschriften vorgelegt worden. Da wurden hochrangig besetzte Normenkontrollgremien eingerichtet, welche die Entwürfe aller geplanten Gesetze und Rechtsverordnungen auf Notwendigkeit, Wirksamkeit, Vollzugstauglichkeit und finanzielle Auswirkungen zu prüfen haben. Da müssen die Bundesministerien neuerdings im Gesetzgebungsverfahren darlegen, ob das Gesetz befristet werden kann und wann zu untersuchen ist, ob die beabsichtigten Wirkungen erreicht worden sind.

Mehr direkte Mitwirkung der Bürger wäre erforderlich

Das sind alles begrüßenswerte Entwicklungen, die in dem einen oder anderen, politisch weniger bedeutsamen Verfahren die Qualität der Gesetzgebung durchaus verbessern können. Solange sich aber die Politik mit ihrer von Aktionismus und Machtüberlegungen beherrschten Vorgehensweise gegen Sachargumente immer wieder durchsetzt, wird es hierzulande nicht zu einer grundlegenden Änderung bei der Gesetzgebung kommen. Der Weg zu einer sachgerechten und rationalen Gesetzgebung ist lang und steinig. Aber durch mehr direkte Demokratie, das heißt durch Volksabstimmungen, Referenden usw. könnten beispielsweise die Interessen der Bürger im Gesetzgebungsverfahren viel stärker zur Geltung gebracht werden als bisher. Dabei müssten nach dem Vorbild der Schweiz auch Finanzthemen zur Abstimmung durch die Bürger gestellt werden können, was derzeit in Deutschland nicht möglich ist. Dies würde sicherlich zur Gesundung der Staatsfinanzen beitragen. Eine Entwicklung in diese Richtung, liebe Leserinnen und Leser, werde ich aber wohl nicht mehr erleben, sagt voller Bedauern

Ihr leicht melancholischer
Gotthilf Steuerzahler






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